法律法规与标准的关系及引用模式研究

一、研究背景

2021年10月10日，中共中央、国务院印发《国家标准化发展纲要》（以下简称《纲要》），明确提出在法规和政策文件制定时积极应用标准，建立法规引用标准制度、政策实施配套标准制度，将法规引用标准作为推动标准化改革创新以及强化标准应用的重要手段。

标准与法律法规通常有着相似的目标，例如，便利经贸往来、支撑产业发展、促进科技进步、规范社会治理等。全球范围内，标准作为支撑法律法规实施的技术手段已成为普遍现象。国际标准化组织（ISO）、国际电工委员会（IEC）、联合国欧洲经济委员会、欧盟委员会、亚洲及太平洋经济合作组织以及亚欧会议都提出，只要有可能，立法时应当考虑国家的、区域性的及国际性的标准的内容，并鼓励引用标准。

二、法律法规与标准的区别和联系

法律法规与标准分别属于调整社会关系的社会规则和规定专业技术行为的技术规则的范畴。他们对于经济社会秩序的保障功能和作用属于不同的层次，但是同时又具有紧密的联系。

一方面，法律法规与标准在所属范畴、需求、法律效力、功能、内容、制定程序和发布主体等方面都是不同的，具体情况如表11所述。

表1  法律法规与标准的相互关系

另一方面，在涉及科学技术的问题上，通常法律法规通过“引用”的方式与规定技术规则的标准产生紧密联系。一是，标准是法律法规的技术支撑。现阶段，由于科学技术的进步、对外贸易的发展，现代法治活动更多地涉及到产品、服务、生产过程等技术问题的判定，只有这些技术问题解决好，法律法规所规制的健康、安全和环境保护等问题才能有效解决。标准作为公认的、广泛接受的、可操作的技术规则，通过被法律法规所引用，可以确保法律法规的适用性和可操作性，促进法律法规的有效实施，最终实现其规制目标。二是，法律法规是制定我国强制性标准的依据。我国《标准化法》《强制性国家标准管理办法》明确规定强制性国家标准的制定需要有法律、行政法规或部门规章依据作为前提。通常，涉及技术内容的法律法规会规定健康、安全或环境保护等方面的基本要求，强制性标准可依据相关法律法规起草更为详细的技术规则。

三、国际国外法律法规引用标准的政策制度

近年来，国际、区域或国家层面，通过制定或修订相关政策文件，完善法律法规引用标准的规则和机制，不断鼓励和支持法律法规中引用标准，以促进标准更有效支撑法律法规的制定和实施。

ISO于2014年修订发布《公共政策使用和引用ISO和IEC标准》，提出公共政策引用标准的方式；2023年8月发布《标准和公共政策：为国家标准机构提供的工具包》，提出与引用方式相衔接的工作机制方案，进一步完善了公共政策引用标准的制度体系。欧委会1985年发布的《关于技术协调与标准新方法决议》及相关配套文件，明确了通过引用协调标准确定技术法规中具体技术方案的模式；2002年发布的《以欧洲立法为重点的立法引用标准的方法》，指明欧盟技术法规间接引用协调标准的方式。美国1995年发布的《国家技术转让与促进法案》及美国联邦政府预算管理局修订的《联邦参与制定和采用自愿一致性标准及合格评定活动的通告》（OMB通告A-119），要求将标准作为实现政策目标的一种手段，并明确了法规制定机关和标准机构的合作机制；2014年修订的《引用纳入法规》和2023年修订的《引用纳入手册》，明确了美国法规引用标准的方式及具体规则。日本在总结多年实施技术法规经验的基础上，于1983年提出了实施技术法规与标准和认证相结合的方法，2001年又提出新的技术法规改革方案，即今后制定的技术法规只对产品规定基本要求，而产品的具体指标和性能等则由技术标准规定，技术法规引用标准或直接采用标准。俄罗斯的《俄罗斯联邦技术法规法》规定国际标准和（或）国家标准可全部或部分用作起草技术法规的基础，《俄罗斯联邦标准化法》指出标准化的原则之一是使标准化文件符合俄罗斯联邦境内进行活动的技术法规，两部法律的核心内容是调整技术法规与标准的关系，实现了其强制性与自愿性的分离，进而明确技术法规的法理性存在，并建立了技术法规引用标准的机制。

四、我国法律法规引用标准的现状及问题

目前，我国没有专门的立法对法律法规如何引用标准进行规定，而且我国也没有专门的技术法规层面的立法，但是实践中法律法规引用标准已经非常普遍。我国引用标准的法律法规多存在于健康、安全、环境保护等通常涉及技术内容的领域，这与美国、英国、日本等国家技术法规所涉及领域是基本吻合的。我国法律法规引用标准主要采用普遍性引用的方式，当前引用标准的97部法律中均采用普遍性引用的方式；引用标准的199部行政法规中仅有2部采用直接引用的方式。普遍性引用指在法律法规中指定特定机构的或具体领域内的所有标准（不逐个列举）作为引用标准的一种引用方式。我国法律法规引用标准时主要存在以下两个方面的问题。

一是我国法律法规引用标准大多采用普遍性引用的方式，但是一方面，何种层级的法律法规适合采用普遍性引用的方式、何种适合采用直接引用的方式，是否可以采用国际通行的间接引用的方式并未明确；另一方面，采用普遍性引用方式的具体操作过程中并未给出明确的标准清单或者获取标准清单的渠道，导致法律法规执行者不能清楚获悉需要执行的标准，进而影响法律法规的有效实施。

二是我国标准按层次划分，可以分为国家标准、行业标准、地方标准和团体标准等，不同层次的标准定位和作用是不同的，但是我国法律法规引用标准时并未区别对待，何种层级的法律法规可以引用何种层次的标准尚未明确，已经被赋予法律地位的团体标准是否可以被引用同样不确定。

五、结论

本文探讨了法律法规和标准的区别和联系，法律法规通常通过“引用”的方式与规定技术规则的标准产生紧密联系。基于我国法律法规引用标准的现状，参考国际国外法规引用标准的实践，结合我国法律法规和标准的定位和内容，提出不同层级的法律法规和政策文件引用标准的模式。一是建议法律、行政法规等较为宏观的公共政策引用标准时采用“普遍性引用+标准清单”的模式，二是建议政策文件等较为具体的公共政策引用标准时采用“直接引用”的模式，以明确被引用的具体标准，有效促进标准的实施应用和法律法规的正确落地。另外，法规引用标准时，建议引用国家标准或行业标准，如需引用其他层次的标准，需要满足一定的条件，比如具有广泛的可接受性和权威性、相关法规实施的周期内可合理获得等。